Kojičić za "Dan": Obećanje o naknadi štete zbog zagađenja ostaće samo na papiru

Predlog zakona o zaštiti vazduha predstavlja moderno i ambiciozno rješenje koje predviđa standarde kvaliteta vazduha, mrežu mjernih stanica, pristup sudu i, prvi put, pravo na naknadu štete po zdravlje, ali ne obezbjeđuje mehanizme kojim bi se ta obećanja i ostvarila u stvarnom životu građanina koji diše zagađen vazduh.

To je za "Dan" kazao profesor evropskog prava i ljudskih prava Jovan Kojičić, komentarišući predlog koji je nedavno utvrdila Vlada.

Kojičić se ovim zakonom bavio i kroz posebnu pravnu analizu koju je nazvao "Iluzija djelotvornosti – Kaskadno onesposobljavanje normativne garancije u crnogorskom pravu zaštite vazduha", koja ispituje da li predlog zakona zaista omogućava građaninu da ostvari ono što mu obećava, ili ta obećanja ostaju samo tekst na papiru.

– Odgovor koji analiza daje jeste da sedam odredbi predloga, sagledanih zajedno kao jedan lanac, sistemski onemogućavaju upravo to – pravo postoji na papiru, ali ga niko realno ne može ostvariti – naglašava Kojičić.

Kojičić

-скупштина

Mreža mjernih stanica je, kaže, preduslov za sve ostalo.

– Ako u vašoj opštini ne postoji mjerna stanica, ne postoji ni dokaz da je vazduh zagađen, a bez njega ne možete ostvariti nijedno drugo pravo. Predlog ne propisuje nikakav zakonski kriterijum za lokaciju stanica – tu odluku u potpunosti prepušta izvršnoj vlasti. Mreža tako može postojati tamo gdje je politički zgodno, ne tamo gdje ljudi zaista žive i dišu – upozorava Kojičić.

Upravo zato, prema njegovim riječima, evropsko pravo insistira da kriterijumi moraju biti utvrđeni zakonom, a ne prepušteni izvršnoj vlasti.

– U suprotnom nastaje zatvoren krug: isti organi koji treba da budu kontrolisani podacima o zagađenju odlučuju i gdje će se, i da li će se, ono uopšte mjeriti – procjenjuju, odlučuju i kontrolišu sami sebe. To je standard koji je Sud pravde EU utvrdio u predmetu Craeynest (2019): kriterijumi moraju biti zakonski, objektivni i sudski provjerljivi – zahtjev koji predlog ne ispunjava – naglašava on.

Suština problema nije samo preuzeti EU standarde

Kojičić naglašava da inicijativa ne osporava cilj zakona, niti predstavlja otpor njegovom usvajanju, već polazi od uvjerenja da zaštita vazduha ne smije ostati deklarativno obećanje.

– Suština problema nije u tome što zakon ne preuzima evropske standarde – on to čini, gotovo doslovno prepisujući član Direktive EU. Problem je što prepisivanje teksta direktive nije isto što i njegovo stvarno sprovođenje: ni Evropska konvencija, ni pravo EU, ne štite tekst zakona – štite stvaran, ostvariv rezultat za građanina, a upravo taj standard Predlog, uprkos formalnoj usklađenosti, ne ispunjava – zaključuje Kojičić.

Kojičić dodaje da zakon dozvoljava osporavanje odluka pred sudom, ali ne govori ko treba da dokaže da je vazduh zagađen, niti kako građanin da dođe do podataka koje isključivo posjeduje država.

– Formalno, vrata suda su otvorena; suštinski, bez dokaza koje sam građanin ne može pribaviti, vode u prazno. Između martovske i julske verzije, bez objašnjenja, izbačena je riječ "pravovremeno" – čak ni formalna zaštita više ne mora biti brza. A to nije sitnica: Arhuska konvencija, koju je Crna Gora ratifikovala, u članu 9 stav 4 zahtijeva da postupci u ekološkim stvarima budu pravični, jednaki, pravovremeni i ne pretjerano skupi – isti zahtjev sadrži i Direktiva EU koju zakon preuzima. Bez garancije pravovremenosti, pobjeda na sudu može stići deceniju kasnije, kad šteta po zdravlje više ne može biti spriječena, samo konstatovana – istakao je Kojičić.

Ni pravo na naknadu štete, smatra profesor, neće funkcionisati u praksi.

– Prvo, građanin mora da dokaže da je organ štetu prouzrokovao "namjerno ili iz nehata" – gotovo nemoguć dokaz kad je zagađenje posljedica decenija propusta. Ovdje zakon ne prati praksu Evropskog suda za ljudska prava, koji zahtijeva samo objektivno prekoračenje standarda – objektivnu odgovornost države (predmet Fadeyeva protiv Rusije). Drugo, zakon ne olakšava dokazivanje uzročne veze, iako medicina to često ne može utvrditi sa apsolutnom sigurnošću – ni tu ne prati praksu istog suda, koji smatra dovoljnim povećan zdravstveni rizik, dokumentovan prekoračenjem (predmeti Pavlov protiv Rusije i Cannavacciuolo protiv Italije). Treće, rok zastarjelosti vezan je za teško utvrdiv "prestanak povrede", umjesto trenutka kada je bolest postala poznata – pravo može zastarjeti i prije nego što se čovjek razboli. Ni to nije usamljen propust: martovski samostalni, petogodišnji rok zamijenjen je kraćim, opštim rokom od tri godine, bez obrazloženja. Ni ovdje zakon ne prati standard suda, koji zahtijeva da rok uzme u obzir nemogućnost saznanja za bolest, a ne isključivo trenutak štetne radnje (predmeti Howald Moor i Jann-Zwicker protiv Švajcarske) – objašnjava Kojičić.

Zakon, dodaje, ne obezbjeđuje ni sredstva da sve ovo zaživi.

– Izvori finansiranja određeni su samo načelno, bez minimalnog iznosa i roka. Sprovođenje svih prethodnih prava zavisi od toga hoće li neko u budžetu svake godine izdvojiti novac. Kompletan program monitoringa sproveden je, tokom prethodne decenije, svega dvije godine, uz obrazloženje "nedostatak sredstava" – iako je budžet za samo jednu godinu monitoringa, 331.700 eura, manji od onoga što bi zakonska garancija zahtijevala – precizira Kojičić.

Nije osigurana jednakost svih pred zakonom

Iako zakon obećava jednaku zaštitu svih građana, bez obzira na prebivalište, u praksi to nije slučaj. Kojičić navodi da je moguće da dvoje ljudi sa istom bolešću, izazvanom istim zagađenjem, budu tretirani različito, ukazujući da to nije pretpostavka, već dokumentovana činjenica. On navodi da je stanovnica Pljevalja, oslanjajući se na podatke sopstvene mjerne stanice (124 dana prekoračenja), uspješno ostvarila sudsku naknadu štete. S druge strane, kako objašnjava, prijestonica Cetinje nema stalnu mjernu stanicu, samo privremenu, postavljenu na svega 14 dana.

– Identično oboljelo lice iz Cetinja ne bi imalo isti dokaz, isključivo zato gdje živi. Takav obrazac međunarodno pravo prepoznaje kao posrednu diskriminaciju (Opšti komentar br. 20, uz čl. 2 st. 2 Pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima), zabranjenu i Ustavom. Ista bolest, dva različita ishoda – naglašava Kojičić.

Prema njegovoj ocjeni, pravo će postojati na papiru, ali ga niko neće moći stvarno ostvariti, a novac koji bi to trebalo da promijeni zavisi od iste, neobavezujuće odluke koja je problem stvorila.

– Upravo u tome je suština zatvorenog kruga: član o mreži stanica onemogućava dokaz o zagađenju, član o pristupu sudu onemogućava da se taj nedostatak otkloni pred sudijom, član o naknadi štete čini pravo neostvarivim i kad dokaz postoji, a član o finansiranju obezbjeđuje da mreža ostane nepotpuna i ubuduće – svaki član, pojedinačno možda bezazlen, u lancu proizvodi rezultat koji sam ne bi proizveo – objašnjava Kojičić.

Sve navedeno, kaže, počiva na praksi Evropskog suda za ljudska prava i Suda pravde EU, ali i na 10 zasebnih odluka Ustavnog suda Crne Gore, donesenih povodom sasvim drugih pitanja (dodjela stanova, urbanističko planiranje, dužina sudskih postupaka), koje pokazuju da isti standard već primjenjuje Ustavni sud.

– Ustavni sud je sam, u odluci U-I br. 11/17 i 19/17 od 14. marta 2025 (stav 10), upotrijebio riječ "iluzorno" da opiše pravo koje postoji na papiru, ali bez dužne informisanosti građana ostaje bez stvarnog sadržaja. Ovo nije uvezena ideja – ovo je već naše, obavezujuće pravo. Upravo po ovom nalazu analiza je i dobila naziv "Iluzija djelotvornosti" – a njen podnaslov, "Kaskadno onesposobljavanje normativne garancije", označava upravo taj zatvoren krug u kom sporne odredbe, djelujući zajedno, pravo svode na iluziju – poručuje Kojičić.

Kojičić je najavio da će se obratiti nadležnim odborima Skupštine Crne Gore, sa zahtjevom da se sporne odredbe usklade sa Ustavom i međunarodnim standardima prije konačnog usvajanja zakona.

Preuzmite našu aplikaciju