Венецијанска комисија / - Венецијанска комисија

Венецијанска комисија: Тужилачки савјет не треба да буде политизован

Венецијанска комисија је, с друге стране, утврдила да обнављање чланова може бити оправдано само када се начин именовања промијени из просте у квалификовану већину

Док користи своју законодавну моћ за осмишљавање будуцће организације и функционисања правосуђа, Скупштина треба да се уздржи од усвајања мјера које би угрозиле континуитет у чланству Високог савјета судства (и независности судства, судије и тужиоци. То се наводи у новом мишљењу Венецијанске комисије о тужилачким законима, у које портал " Дан" има увид.

Венецијанска комисија је установила да обнављање чланова може бити оправдано само када се начин именовања промијени из просте у квалификовану већину, јер би то представљало мањи ризик за политизацију Савјета.

Мишљење Венецијанске комисије:

Увод

Дописом од 26. априла 2021, потпредсједник Владе Црне Горе, г. Дритан Абазовић, затражио је од Венецијанске комисије хитно мишљење о ревидираном нацрту измјена и допуна Закона о државном тужилаштву (видјети ЦДЛ-РЕФ (2021) 040 , у даљем тексту „ревидирани нацрт“; видјети такође Закон о државном тужилаштву који је тренутно на снази, ЦДЛ-РЕФ (2021) 028).

Биро Венецијанске комисије је 27. априла 2021. одобрио припрему хитног мишљења о овом питању, узимајући у обзир да је црногорска Скупштина зауставила испитивање амандмана и сачекао мишљење Комисије из марта 2021, да су ревидирани амандмани припремљен у свјетлу мишљења Комисије, а процедура у Скупштини ће бити настављена у мају.

Господин А. Х. Гаспар (члан, Португал), г. М. М. Николатос (члан, Кипар) и г. Ј. Хамилтон (бивши члан, Ирска) дјеловали су као извјестиоци за ово хитно мишљење. Због временског ограничења, ово је мишљење припремљено без посјете, с обзиром на информације до којих су извјестиоци дошли у припреми ранијег мишљења у вези с претходном верзијом нацрта измјена и допуна Закона о Државном тужилаштву и о на основу писмених информација које је добило неколико заинтересованих страна и цивилно друштво. Ово се мишљење ослања на превод ревидираног нацрта на енглески језик. Превод можда не одражава тачно оригиналну верзију у свим тачкама.

Ово хитно заједничко мишљење састављено је на основу коментара извјестилаца. Издато је…у складу с Протоколом Венецијанске комисије о припреми хитних мишљења (ЦДЛАД (2018) 019) и биће представљено Венецијанској комисији на одобрење на њеном 127. пленарном засиједању 2-3. јула 2021.

Два нацрта закона из фебруара 2021.

Венецијанска комисија је на свом 126. пленарном засиједању испитала два нацрта закона које је пред Скупштину Црне Горе изнијела група посланика из владајуће коалиције. Први нацрт закона садржао је измјене и допуне закона о Државном тужилаштву из 2015. Други (нацрт закона о тужилаштву „за организовани криминал и корупцију“ – закона о ТОКК) је имао за циљ измјену закона о Специјалном државном тужилаштву из 2015.

Политичка позадина ове реформе детаљно је описана у мишљењу из марта 2021. (у даљем тексту – мишљење из марта). Укратко, владајућа коалиција, незадовољна радом тужилаштва и наводним везама с политичком већином која је државом владала готово 30 година, поставила је радикалне промјене на врху тужилаштва као један од својих политичких приоритета.

Прво је предложено да се Специјално државно тужилаштво замијени другим тијелом – Тужилаштвом за организовани криминал и корупцију (ТОКК), које би у основи имало исту надлежност и структуру; а тренутни главни специјални тужилац би накнадно био замијењен новим носиоцем функције.

Друго, промијенио би се састав Тужилачког савјета (ТС): број угледних правника (које је Скупштина изабрала простом већином) повећао би се са четири на пет, а број чланова тужилаштва (које бирају њихове колеге) смањио би се са пет на четири. Мандат свих тренутно засиједајућих чланова ТС-а био би прекинут, а нови чланови би били поново изабрани према новим правилима.

Треће, обновљени ТС изабрао би привременог врховног државног тужиоца (ВДТ), док Скупштина не изабере новог ВДТ-а квалификованом већином, и изабрао би новог шефа ТОКК-а. Предложено је да се такав привремени тужилац може именовати два пута на период од шест мјесеци.

Четврто, два нова разлога за дисциплинску одговорност (поступање „супротно законски прописаним надлежностима“, као и неиспуњавање законски прописаних обавеза) додали би се закону.

Главне препоруке мишљења из марта 2021.

У свом мишљењу из марта Венецијанска комисија је препознала да у Црној Гори постоји снажна потражња за свеобухватном реформом тужилаштва. Међутим, упозорила је да таква реформа може резултирати простом замјеном највиших тужилаца новим, лојалнијим новој већини . Комисија је дала неколико препорука како би се избјегао тај ризик.

Прва главна препорука односила се на намјеравану замјену главног специјалног тужиоца. Таква реформа, према мишљењу Венецијанске комисије, није била структурне или материјалне природе и као таква није оправдала замјену шефа Специјалног државног тужилаштва. Ако је тренутни главни специјални тужилац био крив за било какво лоше понашање (како тврде заговорници реформе), требало би да се суочи са дисциплинском или кривичном одговорношћу. Слично томе, Венецијанска комисија била је забринута предложеним повлачењем предмета од тужилаца који раде у Специјалном државном тужилаштву, с даљом прерасподјелом тих предмета другим тужиоцима, без објективних и провјерљивих критеријума.

Друга главна препорука односила се на предвиђени нови састав ТС-а, при чему би угледне правнике изабрала Скупштина простом већином, надмашујући број тужилаца које су изабрале њихове колеге (5 наспрам 4). Већи број угледних правника у односу на тужиоце као такав није био у супротности с европским стандардима и могао би бити оправдан како би се избјегао корпоративизам. Међутим, будући да би угледне правнике Скупштина бирала истовремено, простом већином, дакле истом политичком већином, постојао је озбиљан ризик да се ТС још више политизује. Да би се избјегао такав ризик, Венецијанска комисија предложила је неколико алтернатива:

• избор угледних правника од стране Скупштине квалификованом већином (с ефикасним механизмом против застоја);

• избор угледних правника од стране Скупштине на основу пропорционалног система (тако да угледни правници представљају различите политичке снаге);

• именовање или чак директно постављање од стране вањских невладиних актера (попут универзитета, адвоката, судства, итд.).

Венецијанска комисија је такође нагласила да непосредна замјена свих тренутно засиједајућих чланова ТС-а није била оправдана, а опсег реформе није довољно оправдање. Таква потпуна замјена нарушила је сигурност мандата чланова Тужилачког савјета. Жељени нови баланс између чланова тужилаштва и угледних правника могао би се постићи, на примјер, избором једног додатног члана угледних правника и уклањањем једног члана из тужилаштва.

Венецијанска комисија је такође испитала ситуацију наставка функције одлазећег ВДТ-а, након истека његовог мандата, у случају да Скупштина не може постићи 2/3 већине. Проблем је узрокован одсуством механизма против застоја. Комисија је утврдила да је приједлог за именовање привременог ВДТ-а којег је изабрао Тужилачки савјет непримјерен, јер неизабрани тужилац не би имао легитимитет и не би могао остати ад либитум. Комисија је препоручила да одлазећи ВДТ настави да врши своје функције привремено, али Скупштина бие требало да приоритетно именује новог и уведе механизам против застоја.

Коначно, Венецијанска комисија препоручила је преиспитивање предложених одредби о дисциплинској одговорности како би се прецизирало да се таква одговорност може изрећи тужиоцу само за грубо кршење закона, а не само због нетачне примјене закона. Комисија је такође критиковала то што су два нацрта закона стављена на дневни ред Скупштине по убрзаном поступку. Нису консултовани тужиоци нити је одржана било каква значајна јавна расправа. Комисија је охрабрила власти да законодавне приједлоге поднесу на значајну јавну расправу, укључујући све главне актере и стручњаке.

Анализа

Венецијанска комисија жели на почетку поздравити конструктиван приступ власти Црне Горе и њихову спремност за дијалог.

Због временских ограничења, ово ће се мишљење бавити само оним главним елементима ревидираног нацрта који су повезани са кључним препорукама мишљења из марта.

Ревидирани нацрт задржава општи смјер реформе. Међутим, одустало се од неких контроверзних приједлога првобитних нацрта закона, а узето је у обзир неколико кључних препорука Венецијанске комисије. Стога ревидирани нацрт представља значајан напредак у односу на два нацрта закона који су испитани у марту, али и даље представља неке недостатке који ће бити детаљно обрађени у наставку.

Препоруке које су у потпуности испуњене

Напуштени су приједлози да се Специјално државно тужилаштво замијени новим „Тужилаштвом за организовани криминал и корупцију (ТОКК)“ (и накнадна прерасподјела тужилаца и прерасподјела предмета) и да се смијени главни специјални тужилац. Венецијанска комисија поздравља што су власти у потпуности прихватиле њене кључне препоруке у вези с овим тачкама.

Штавише, напуштени су раније предложени дисциплински прекршаји (кажњиви отказом) „радњи које су у супротности са законом прописаним надлежностима“ и „неиспуњавањем законом прописаних обавеза“. Нови нацрт уводи нову врсту „непрофесионалног или несавјесног обављања тужилачке функције“ која доводи до отказа : „почињење озбиљног дисциплинског дјела које је нанијело значајну штету угледу државног тужилаштва“ . Концепт „значајне штете угледу“ прилично је широк, што је међутим тешко избјећи ; мораће га тумачити ТС и, на крају, правосудно тијело . Важно је приликом стварања кривичних дјела осигурати да су јасно дефинисана; у случају дисциплинских прекршаја може бити прихватљива већа ширина.

Важно је напоменути и похвалити да ревидирани нацрт не покушава уклонити правну гаранцију да тужилац (укључујући главног специјалног тужиоца) може бити разријешен само због дисциплинског прекршаја описаног у закону . У дисциплинском поступку, тужилац ће уживати право на правично суђење . Ако се ТС одлучи за отказ, тужилац, укључујући главног специјалног тужиоца, има могућност жалбе на ову одлуку пред вијећем од троје судија Врховног суда . Ове гаранције смањују ризик од произвољног уклањања тужиоца из политичких или других скривених мотива. Стога Венецијанска комисија поздравља што су њене кључне препоруке у том погледу у потпуности узете у обзир.

Дјелимично испуњене препоруке

Процес реформе

Венецијанска комисија са задовољством примјећује да је овај пут Влада започела дијалог с главним актерима и цивилним друштвом. Прелиминарни нацрти су дистрибуирани и расправљано је о њима на округлим столовима који су укључивали невладине организације и тужиоце, укључујући ВДТ-а. Неки од приједлога датих током тих консултација уграђени су у текст.

Неке невладине организације су се жалиле да је више времена требало бити посвећено јавној расправи, да су консултације са цивилним друштвом биле неформалне и да Влада није одговорила на сва питања покренута током тих консултација. Свакако има простора за побољшање, али, генерално, поступак који је Влада слиједила овог пута био је у потпуној супротности с оригиналним, ужурбаним приступом. Ова промјена става према поступку доношења закона је похвална: повећава квалитет законодавних политика и јача повјерење јавности у демократске институције.

Начин избора угледних правника

Једна од главних забринутости Венецијанске комисије у мартовском мишљењу био је ризик политизације будућег ТС-а, којим би доминирала политичка именовања из владајуће коалиције . Комисија је утврдила поријекло проблема у избору у Скупштини свих угледних правника истовремено простом већином; проблем је погоршала промјена у равнотежи састава ТС-а, при чему су угледни правници надмашили број тужилаца (5 наспрам 4). Венецијанска комисија предложила је неколико могућих рјешења за рјешавање овог проблема (видјети параграф 13).

Ревидирани нацрт предвиђа да се број угледних правника повећава на пет и да се њихов избор врши простом већином. Међутим, садржи два приједлога чији је циљ ублажавање ризика од политизације.

Нови критеријуми за неприхватљивост

Први приједлог је увођење нових критеријума за неприхватање угледних правника: да нису били изабрани за званичнике или чланове владе у посљедњих пет година; да нису били чланови политичких партија са водећим улогама; искључујући блиску родбину, супружнике и партнере политичара; да нису били бивши тужиоци. Критеријуми за неприхватљивост су предложени и за представнике тужилаштва у ТС (види нови став 3 члана 18 Закона о државном тужилаштву).

Према мишљењу Венецијанске комисије, нови критеријуми за неприхватљивост стварају одређену „сигурносну дистанцу“ између угледних правника и страначке политике, што би могло учинити ТС више политички неутралним и избјећи сукоб интереса, иако је можда тешко у потпуности изоловати угледне правнике од било каквог политичког утицаја. Критеријум да нису били тужилац има за циљ избјегавање додатног, иако индиректног корпоративизма. Ово се чини, међутим, на штету искључења особа које би могле имати изузетно релевантну стручност у овом погледу, али ово може бити потребна цијена коју треба платити да би се смањио ризик од корпоративизма. Стога Венецијанска комисија поздравља увођење критеријума за неприхватљивост (и за чланове из реда угледних правника и за тужиоце) у Закон о државном тужилаштву Црне Горе.

Критеријуми за неприхватљивост треба да се наставе примјењивати током цијелог мандата; имајући у виду да се неки од њих могу материјализовати након избора (брак са послаником, нпр). Закон би требало осигурати континуирани поступак поновног прегледа верификације током мандата, што би могло довести до његовог губитка.

Венецијанска комисија сматра да је потребно повећати одвојеност угледних правника не само од политике, већ и од великих пословних интереса. Чланови ТС сматрају се државним службеницима и као такви треба да пијаве имовину Агенцији за спрјечавање корупције; ове изјаве о имовини су јавне. Комисија сматра да би лажне изјаве о имовини могле бити засебна основа за њихово уклањање из редова ТС. Члан 120 Закона о државном тужилаштву могао би бити измијењен и допуњен тако да дозволи вањске захтјеве за изузеће члана ТС-а на основу сукоба интереса откривеног објављивањем изјаве о имовини, на што би се као одговор морала донијети званична, образложена одлука.

Именовање једног члана из реда угледних правника од стране цивилног друштва

Према ревидираном нацрту, неке одабране невладине организације предложиц́е једног угледног правника. Ово рјешење подсјец́а на препоруку Венецијанске комисије да номинациону моц́ додјели спољним невладиним актерима, као што су невладине организације, универзитети, адвокатска комора, судство итд.

Из текста ревидираног нацрта није потпуно јасно да ли Скупштина може одбити кандидата којег су номиновале ове НВО или не. Према члану 26ц ст. 1 и 2, надлежни скупштински одбор треба да сачини „листу одговарајуц́их кандидата“. С друге стране, одбор саопштава Скупштини име једног кандидата којег је, „по правилу, предложио највец́и број НВО-а који испуњавају услове“ (видјети дио 3 овог члана).

Венецијанска комисија схвата да би, према ревидираном нацрту, Скупштина једноставно одобрава кандидата који је добио максималан број номинација. Ако је ово схватање тачно, квалификатор „по правилу“ у члану 26. став 3 треба уклонити. Нејасно је, међутим, да ли би се овај кандидат ставио на листу од 5 кандидата за које би Скупштина требало да гласа „као јединствена јединица“. Ово не би било прикладно. Кандидат који је предложен од стране цивилног друштва не би требао да се нађе у дијелу гласања о угледним правницима. Скупштина треба одвојено да одлучи да одобри таквог кандидата и треба да му се дозволи да то одбије само из наведеног разлога. Нацрт треба разјаснити по овим тачкама.

Венецијанска комисија утврђује да, иако је предлог да се цивилно друштво одабере за једног члана угледних правника корак напријед, остаје неколико питања која треба ријешити. Што је најважније, нејасно је да ли би овај кандидат заиста био представник цивилног друштва. Правнике заступа адвокатска комора, академике могу представљати њихови универзитети, али ко може тврдити да заступа невладине организације?

Аутори ревидираног нацрта осмислили су систем који покушава да ријеши ову потешкоћу. Дакле, да би могла да поднесе кандидатуру, невладина организација мора да постоји више од три године, да ради у области владавине права и да спроводи пројекте у овој области са буџетом већим од 20.000 еура годишње. Циљ ових критеријума је искључивање НВО-а који су можда створени посебно у сврху учешћа у процесу номиновања. По мишљењу Комисије, позитивно је што ревидирани нацрт уводи неке објективне критеријуме и прагове, али је тешко оцијенити да ли су они реални и да ли могу осигурати репрезентативни карактер процеса у средњорочном и дугорочном периоду.

Поред тога, све НВО су равноправне, а свака НВО може предложити једног кандидата. То значи да би препознатљиве НВО које имају дугогодишње искуство и бројне успјешне пројекте у свом портфељу имале једнаку тежину као и млађе и мање искусне НВО. У том контексту, резултат би био репрезентативнији да не постоји формална једнакост међу свим НВО-има које задовољавају минималне критеријуме. Избор кандидата који ц́е бити усвојен у Скупштини стога се не би требао заснивати само на номинацији „највец́ег броја“ НВО-а: требало би развити квалитативне критеријуме за идентификовање НВО-а чија номинација има вец́у тежину.

Коначно, нејасно је шта би се догодило ако ниједан кандидат не добије више номинација од осталих. Како одлука о томе ко је кандидат НВО треба да остане уз НВО, треба развити механизам одабира; одлуку не треба препустити дискреционом праву Скупштине. У развоју механизма одабира, законодавац треба да води рачуна да не наруши неопходну независност НВО.

Венецијанска комисија не обесхрабрује власти Црне Горе да даље истражују овај модел, али сматра да су, како би она заиста осигурала политички плурализам међу угледним правницима, потребне друге процедуралне заштитне мјере да би га ојачале.

Што се тиче начина избора угледних правника, Венецијанска комисија понавља да је неопходно осигурати да Тужилачки савјет не буде политизован. Комисија не сматра да је избор од стране Скупштине простом већином погодан за осигурање политичке неутралности или барем плурализма. Када се системи квалификоване већине или пропорционални систем гласања не чине прихватљивим рјешењем, као прелазно рјешење може се прихватити проста већина само ако је упарена с додатним, чврстим гаранцијама и заштитним мјерама.

Предлози садржани у ревидираном нацрту иду у добром смјеру. Одговарајући критеријуми за неподобност, који би требало да остану на снази током трајања мандата, допринијец́е деполитизацији.

Именовање једног члана угледних правника од стране цивилног друштва је додатни корак напријед, али предлог би требало даље унаприједити.

Поред тога, Комисија утврђује да поред једног члана којег именују невладине организације, једног или више угледних правника може додатно именовати правна заједница (коју заступа адвокатска комора) и академска заједница (коју представља заједничко тијело универзитетских декана).

Било би вриједно размотрити да Скупштина бира свих пет кандидата са листе састављене на основу номинација које су дале НВО. Али у овом случају, како је препоручила Венецијанска комисија у мишљењу о Грузији, (а) „могло би бити корисно успоставити Скупштински одбор састављен од једнаког броја представника свих партија заступљених у Скупштини“ за састављање такве листе, и (б) избори у Скупштини треба да се врше квалификованом већином гласова или на основу пропорционалног система.

Венецијанска комисија поздравља напоре црногорских власти да пронађу рјешење у складу са европским стандардима. Подстиче их да наставе са размишљањем у овом правцу. Понавља да само када се пружају солидне додатне гаранције и заштитне мјере, систем избора простом већином може бити прихватљив, барем као прелазно рјешење.

Препоруке које тек треба испунити

Непосредна замјена свих чланова Тужилачког савјета

Ревидирани нацрт задржава одредбу о неодложној замјени свих актуелних чланова Тужилачког савјета након ступања на снагу закона, односно прије истека њиховог мандата (који истиче 22. јануара 2022). У мартовском мишљењу, Венецијанска комисија изразила је став да би члановима садашњег Савјета требало да дозволи да прекину свој мандат. Комисија је раније саопштила, у погледу правосудних савјета, да би, будући да је једна од њихових важних функција заштита судија од политичког утицаја, „било недосљедно омогуц́ити потпуну обнову састава савјета након парламентарних избора.“ […] Док користи своју законодавну моц́ за осмишљавање будуц́е организације и функционисања правосуђа, Скупштина треба да се уздржи од усвајања мјера које би угрозиле континуитет у чланству Високог савјета судства [и независности судства (судије и тужиоци)]. Превремено уклањање свих чланова Савјета створило би преседан према којем би свака влада или било која нова Скупштина, који није одобрио ни састав, ни чланство Савјета, могли да рано прекину своје постојање и замјене га новим Савјетом, што доводи до кршења његове независности. Венецијанска комисија је, с друге стране, утврдила да обнављање чланова може бити оправдано само када се начин именовања промијени из просте у квалификовану вец́ину, јер би то представљало мањи ризик за политизацију Савјета.

Питање које се поставља у садашњем контексту је, дакле, да ли се предложени амандмани могу сматрати довољно дубоком реформом ка деполитизацији Тужилачког савјета како би се оправдало истовремено обнављање цијелог њеног састава, одступајуц́и од принципа стабилности мандата чланова.

Венецијанска комисија није увјерена да је обим реформе довољан у том погледу, чак и ако садржи неколико позитивних карика које могу умањити ризик од политизације коју проузрокују избори простом вец́ином. Као посљедица тога, Комисија не сматра да би престанак мандата свих садашњих чланова Тужилачког савјета био оправдан.

Међутим, Комисија сматра да су критеријуми за неподобност уведени нацртом адекватно средство за стварање услова за јачање независности у окружењу које представља ризике од непримјереног политичког утицаја. Релевантни општи интерес за постављање таквих стандарда може се сматрати пропорционалним и оправдати њихову непосредну примјену, од случаја до случаја, на тренутне чланове Тужилачког савјета, без утицаја на принцип поверења у интегритет мандата. Стога би се могао осмислити поступак за процјену могуц́е неподобности тренутних чланова ТС-а у свјетлу ових критеријума. Ако би ова вјежба довела до губитка мандата, равнотежа угледних правника и чланова из реда тужилаца може се поново процијенити како би се утврдило да ли су неопходна прилагођавања прије редовног истека мандата 22. јануара 2022. Генерално, по мишљењу Комисије, све док се избори спроводе простом вец́ином, било би пожељно да се угледни правници бирају у различитим тренуцима (могуц́е од стране различитих парламената).

Именовање привременог врховног државног тужиоца (в.д.)

Према Уставу Црне Горе, врховни државни тужилац се бира квалификованом вец́ином у Скупштини, на предлог ТС-а. У 2019. када је истекао мандат одлазец́ег врховног државног тужиоца, Скупштина није успјела да изабере нови. Устав Црне Горе не предвиђа механизам против застоја у таквим случајевима. Као резултат тога, одлазец́и врховни државни тужилац обавља своје функције ад интерим, на основу одлуке ТС-а, од 2019.

Првобитни нацрт амандмана предвиђао је да ц́е врховни државни тужилац бирати привременог врховног државног тужиоца на период од шест мјесеци, продужавајуц́и му мандат за још један период од шест мјесеци. Привремени ВДТ не би требао бити тужилац, вец́ би требао задовољити неке критеријуме за неподобност. Ревидирани нацрт понавља те одредбе.21

У мишљењу послатом у марту, Венецијанска комисија је приметила да, иако сама идеја о привременом ВДТ-у није директно у супротности са Уставом, такво привремено рјешење не би требало трајати предуго, „иначе уставне одредбе које дају овлашц́ење да врховног државног тужиоца бира Скупштина и одређивање ограниченог рока мандата врховном државном тужиоцу било би лишено сваког значења.“ Венецијанска комисија је, међутим, примјетила да врховни држаавни тужилац у одласку има барем неки „преостали легитимитет“, па би привремене функције он требало да обавља до избора новог сталног ВДТ-а.

Извјештено је да ц́е у мају 2021. одлазец́и (привремени) врховни државни тужилац достиц́и старосну границу за одлазак у пензију и морац́е дефинитивно да напусти свој положај. Ако до овог тренутка не буде постигнут никакав политички договор о избору новог врховног државног тужиоца (или о уставном амандману којим се уводи механизам за застој или други метод именовања ВДТ), тужилаштво ц́е остати без вођства. Ово је уставни ц́орсокак, свако рјешење овог проблема предложено у закону који је усвојен простом вец́ином било би уставно сумњиво, треба нац́и уставно компатибилно рјешење, чак и ако се заснива на закону о нужности.

Будуц́и да према Уставу Скупштина бира врховног државног тужиоца на предлог врховног државног тужиоца, разумно је претпоставити да би врховног државног тужиоца требало да именује привремени врховни државни тужилац када се одлазец́и повуче. Постоји снажан аргумент за одабир привременог врховног државног тужиоца из редова постојец́их највиших тужилаца, а не за стављање аутсајдера на ову позицију, као што би то могао бити случај у ревидираном нацрту. Именовање постојец́ег тужиоца могло би боље осигурати континуитет и легитимитет канцеларије, а поред тога, то би могло створити подстицај за владајуц́у вец́ину да тражи компромис са опозицијом око избора (сталног) врховног државног тужиоца (или могуц́е измјене Устава). Супротно овоме, именовање одговарајуц́е квалификованог аутсајдера могло би се видјети као сигнал за нови почетак и смањење ризика од корпоративизма.

Комисија ипак наглашава да ови прелазни аранжмани не представљају рјешење за озбиљно питање изналажења широког политичког консензуса по питању наредног врховног државног тужиоца. То је знак зрелости и одговорности политичке класе, како у влади, тако и у опозицији, да могу да постигну консензус или споразум, укључујуц́и и посебно именовања независних институција и највише политичких именованих. Шири политички споразуми су неопходни како би државне институције функционисале на демократски начин. Венецијанска комисија понавља да би Устав требало да садржи механизам против застоја који би мотивисао скупштину да добије квалификовану вец́ину за именовање врховног државног тужиоца.

Важна додатна тачка у вези с обавезама извјештавања врховног државног тужиоца и специјалног тужиоца

Члан 147. ревидираног нацрта предвиђа да врховни државни тужилац и специјални државни тужилац, поред годишњих извештаја, морају Скупштини достављати и „посебне“ извјештаје. ВДТ и Специјални државни тужилац такође морају да учествују на засједањима скупштине и других одговарајуц́их одбора, укључујуц́и и истражне одборе. „Начин“ и „рокове“ за такве посебне извештаје утврђују „надлежна радна тијела Скупштине по питању правосуђа, корупције, безбједности и имунитета“. Ако ВДТ или СДТ не поднесу извештај на тај начин и у роковима које је одредила скупштина или „надлежна радна тијела“, они могу поднијети „мишљења, оцјене, сугестије и препоруке“ ВДТ-у и министру правде.

Венецијанска комисија са одобрењем примец́ује да је претходни предлог којим би Скупштина могла простом вец́ином усвојити предлог о разрјешењу врховног државног тужиоца или специјалног државног тужиоца након што се одустало од презентације њихових извјештаја, као што је препоручено у мишљењу из марта 2021. Сада Тужилачки савјет може одлучити о разрјешењу врховног државног тужиоца или специјалног државног тужиоца само на основу закона који је таксативно предвиђен, и поступком који обезбеђује одговарајуц́и поступак и са правом на жалбу Врховном суду. Комисија похваљује црногорске власти што су слиједиле ову кључну препоруку.

Нове одредбе не би требало сматрати проблематичним ако немају за циљ обавезивање врховног државног тужиоца или специјалног државног тужиоца да извјештавају о одређеним случајевима. Разумна разматрања могу оправдати то што ВДТ или СДТ одбијају да открију информације о неријешеним и чак окончаним случајевима. Закон би стога требао јасно да стави до знања да се извештаји ВДТ и СДТ скупштини не би требали односити на појединачне случајеве који су у току или су окончани. Даље, закон треба да предвиди могуц́ност да скупштина пружи разумно оправдање за непријављивање или појављивање пред њим.

Закључци

На захтјев потпредсједника Владе Црне Горе, Венецијанска комисија је размотрила ревидирани нацрт измјена и допуна Закона о државном тужилаштву. Ово мишљење је припремљено по хитном поступку, на захтјев потпредсједника Владе, након одобрења Бироа.

Ревидирани нацрт амандмана припремљен је узимајуц́и у обзир претходно мишљење Венецијанске комисије о овом питању, усвојено у марту 2021. године.

Венецијанска комисија жели на почетку да поздрави конструктиван приступ власти Црне Горе и њихову спремност за дијалог.

Комисија даље поздравља чињеницу да су припрему ових ревидираних амандмана пратиле консултације са кључним заинтересованим странама и цивилним друштвом, иако је овај процес могао бити шири и дужи. Комисија охрабрује црногорску Владу и Скупштину да спроводе отворен и транспарентан процес јавних консултација.

Ревидирани нацрт представља значајан напредак у поређењу са два нацрта закона који су разматрани у марту. Неколико кључних препорука садржаних у мишљењу из марта 2021. године адресирано је у потпуности, док су неке дјелимично адресиране.

Одустало се од предлога за измјеном Специјалног државног тужилаштва у ново „Тужилаштво за организовани криминал и корупцију (ТОКК)“ (и каснијег прераспоређивања тужилаца и прерасподјеле предмета), као и интенција о уклањању специјалног државног тужиоца. Даље, напуштени су раније предложени дисциплински прекршај (кажњиви разрјешењем) – „радње које су у супротности са законом прописаним надлежностима“ и „неиспуњавање законом прописаних обавеза“. Ревидирани нацрт више не претендује да уклони суштинску законску гаранцију да тужилац (укључујуц́и специјалног државног тужиоца) може бити разрешен само због дисциплинског прекршаја предвиђеног законом, у прописаном поступку и уз право на жалбу. Венецијанска комисија поздравља што су њене кључне препоруке у том погледу у потпуности узете у обзир.

Што се тиче начина избора угледних правника, Венецијанска комисија понавља да је неопходно осигурати да Тужилачки савјет не буде политизован. Комисија не сматра да је избор од стране Скупштине простом вец́ином погодан за осигурање политичке неутралности или барем плурализма. Када се системи квалификоване вец́ине или пропорционални систем гласања не чине прихватљивим рјешењем, као прелазно рјешење може се прихватити проста вец́ина само ако је упарена с додатним, чврстим гаранцијама и заштитним мјерама.

Што се тиче избора угледних правника, ревидираним нацртом је предвиђено да се њихов број повец́ава на 5 и да се њихов избор врши простом вец́ином. Међутим, садржи два предлога чији је циљ ублажавање ризика од политизације и сукоба интереса. Прво, биц́е уведени нови критеријуми за неподобност чланова из реда угледних правника, а такође и за чланове из реда тужилаца Тужилачког савјета. Ови нови критеријуми стварају „сигурносну дистанцу“ између угледних правника и страначке политике, што ц́е Тужилачки савјет учинити политички неутралним. Стога су они добродошли; требало би осмислити процедуру којом се утврђује да су ови критеријуми испуњени током цијелог мандата.

Друго, према ревидираном нацрту, једног од угледних правника предлагале би одређене НВО, а избор би био подржан од стране Скупштине. Кандидат којег су предложиле ове НВО не би требало да учествује у изгласавању осталих кандидата из реда угледних правника. Скупштина би требало да одвојено одлучи да ли да подржи овог кандидата. Аутори ревидираног нацрта осмислили су систем који покушава да ријеши потешкоц́е у погледу осигуравања да овај кандидат представља „цивилно друштво“. Уведено је неколико критеријума за одабир невладиних организација које имају право да предложе кандидате: да постоје више од три године, да раде на пољу владавине права и да су имплементирали пројекте у овој области са буџетом вец́им од 20.000 еура годишње. Комисија сматра позитивним што ревидирани нацрт уводи неке објективне критеријуме, заштитне мјере и прагове, иако је тешко рец́и да ли су они реални и да ли могу ефикасно осигурати репрезентативни карактер процеса на средњи и дуги рок. Репрезентативност би била повец́ана када би се напустио критеријум формалне равноправности свих НВО и најискусније и старије НВО могле да представе више од једног кандидата. У сваком случају, закон треба да садржи механизам за одабир кандидата, уколико се деси да нико не добије више номинација од осталих. Избор треба да остане на невладиним организацијама, не би требало да буде препуштен Скупштини.

По мишљењу Комисије, два предлога садржана у ревидираном нацрту иду у правом смјеру смањења политизације, али свеукупно, још увијек нијесу довољна да у потпуности елиминишу ризике политизације који су својствени избору простом вец́ином. Комисија охрабрује црногорске власти да наставе са размишљањем у овом правцу и побољшају свој модел.

Ревидирани нацрт задржава одредбу о неодложној замјени свих актуелних чланова Тужилачког савјета након ступања на снагу закона, односно прије истека њиховог мандата (који истиче 22. јануара 2022). Комисија је раније саопштила, у погледу правосудних савјета, да би, будући да је једна од њихових важних функција заштита судија од политичког утицаја, „било недосљедно омогуц́ити потпуну обнову састава савјета након парламентарних избора. Венецијанска комисија је, с друге стране, утврдила да обнављање чланова може бити оправдано само када се начин именовања промијени из просте у квалификовану вец́ину, јер би то представљало мањи ризик за политизацију Савјета.

Међутим, Комисија сматра да критеријуми за неподобност уведени нацртом треба одмах да се примијене на све чланове Тужилачког савјета. Потребно је осмислити процедуру за процјену њихове могуц́е неподобности у свјетлу ових критеријума, након чега би било потребно поново размотрити равнотежу између угледних правника и чланова из реда тужилаца и преузети даље кораке, уколико за њима буде потребе.

Што се тиче именовања привременог тужиоца (в.д.) од стране Тужилачког савјета, иако Комисија није присталица тога, чини се да ц́е очекивано пензионисање врховног државног тужиоца довести до уставног ц́орсокака, тако да би овај прелазни аранжман могао бити неопходан. Постоји јак аргумент за одабир в.д. врховног државног тужиоца из реда актуелних тужилаца највишег нивоа. Комисија ипак наглашава да ови прелазни аранжмани не представљају рјешење за озбиљно питање изналажења широког политичког консензуса по питању наредног врховног државног тужиоца.

Коначно, закон треба изричито да назначи да обавеза два највиша тужиоца да представљају редовне и посебне извештаје пред Скупштином и њеним одборима не укључује појединачне предмете који су у току или су завршени и / или да би требало да буде могуц́е дати разумна оправдања за неуспјех или одбијање да то учине.

Венецијанска комисија поздравља напоре црногорских власти да пронађу рјешење у складу са европским стандардима, охрабрује их да наставе такве напоре и остаје им на располагању за даљу помоц́ у овом питању.